深入推进中国(四川)自由贸易试验区成都片区建设的对策和建议
时间:2018-12-26 15:14

第一期递进培养对外开放班赴成都调研组

按省委组织部、省直机关工委、省直机关党校关于省直机关优秀干部人才递进培养第一期培训班第三阶段实践锻炼的要求,对外开放班25人组成调研组以中国(四川)自由贸易试验区成都片区(以下简称“成都自贸试验区”)建设为主题开展调研工作。2017年10月31日至11月7日,调研组集中听取了成都自贸区管委会有关负责人对成都自贸试验区建设的全面情况介绍,奔赴成都自贸区天府新区高新区块、直管区块、双流区块和青白江的铁路港片区,先后实地考察了成都金融城、中国—欧洲中心、成都科学城、青白江区铁路港和双流自贸试验区等地,走访了一汽-大众汽车有限公司成都分公司及其成都发动机厂、成都国际陆港运营有限公司等多家相关企业。通过实地查看、召开座谈会、查阅资料等方式,调研组初步掌握了成都自贸试验区的建设与运行的基本情况,并在此基础上进行了深入的研究分析。现将调研情况报告如下:

一、成都自贸试验区建设与运行现状

2017年4月1日,中国(四川)自贸试验区正式启动建设。成都自贸试验区实施范围包括天府新区片区90.32平方公里和青白江铁路港片区9.68平方公里,共计100平方公里。在国务院批复的总体方案赋予四川自贸试验区的159项试验任务中,成都自贸试验区承担了其中155项,是四川自贸试验区的主体和核心。成都自贸试验区涉及成都高新区、成都天府新区、双流区、青白江区等四个行政区,整体功能呈“一轴两枢纽”布局,“一轴”以天府大道为中心轴,包括成都金融城、天府软件园、新川科技园、西部博览中心和成都科学城等产业载体和服务平台,是金融科技轴、创新驱动轴和产业集群轴,“两枢纽”包括航空枢纽和铁路枢纽,是西部对外开放门户和综合交通枢纽。

(一)战略定位和发展目标

按国务院印发的《中国(四川)自由贸易试验区总体方案》、四川省人民政府公布的《中国(四川)自由贸易试验区管理办法》,成都自贸试验区紧密结合发展实际,提出“四区一高地”的战略定位,即西部门户城市开发开放引领区、内陆开放战略支撑带先导区、国际开放通道枢纽区、内陆开放型经济新高地、内陆与沿海沿边沿江协同开放示范区。制定“高水平高标准自由贸易园区”的发展目标,即通过3-5年努力,将成都自贸试验区建成法治环境规范、投资贸易便利、创新要素集聚、监管高效便捷、协同开放效果显著的高水平高标准自由贸易园区,在打造内陆开放型经济高地、深入推进西部大开发和长江经济带发展中发挥示范作用;探索形成一批可在全国复制推广的改革经验和实践案例,打造一批服务国家战略、引领带动区域协同开放和协调发展的公共服务平台,建设国际化、专业化、市场化的双向开放综合保障服务体系,形成功能完善、特色鲜明的优势产业集群,力争制度创新和开放型经济发展走在中西部前列。

(二)主要任务和特色

成都自贸试验区深入分析省情、市情,提出六项主要任务:切实转变政府职能,营造法治化、国际化、市场化营商环境;统筹双向投资合作,着力提升利用外资水平,不断创新国际产能合作;推动贸易便利化,优化口岸服务和监管通关流程,提升对欧服务贸易水平;深化金融领域改革创新,促进跨境投融资便利化,发展新型金融业态,创新金融监管机制;实施内陆与沿海沿边沿江协同开放战略,构建国际国内联动协同、优势互补、互利共赢的区域协调发展新引擎;激活创新创业要素,优化创新创业制度环境,有效整合全球创新创业资源。同时,通过初期的建设和运行,逐步形成对欧开放合作、国际产能合作、西部门户枢纽、服务贸易开放、特色金融创新、区域协同开放六大特色。

(三)初步成效

1.成都自贸试验区建设与运行有序推进。截至10月23日,新增注册企业14492家,新增注册资本2069.25亿元。截至9月,实现货物贸易进出口总值2834.7亿元,同比增长56%,其中,出口1448.5亿元,增长50.7%(同期全省增长46.7%);进口1386.2亿元,增长62%(同期全省增长58.6%)。蓉欧快铁1-10月开行643列,同比增长83.7%,稳居全国首位,重载率提高到70.5%;发送集装箱5.27万标箱、货值33亿美元,分别增长83.6%和266.3%。双流国际航空港开通航线304条,其中国际航线104条。利用外资水平不断提升,通过支持在自贸试验区内建设国别产业合作园,中德创新平台已有30 余个重点项目签约和推进。入驻持牌金融机构300余家,入驻基金160余家。

2.运行的体制机制初步建立。省委省政府高度重视,省级层面成立了以省长任组长的推进工作领导小组,统筹研究决定自贸试验区发展重大问题。成都自贸试验区管委会下设了四个自贸管理局,进行分区块管理,形成了成都管委会统筹协调、4 个落地区管理局为责任主体、8 个功能推进组为保障支撑的“1+4+8” 组织架构。明确工作推进机制,建立“清单制+责任制”管理模式,改革事项台账管理、跟踪督办。建立督查督办、信息报送、定期例会制度,工作开展一月一检查、一季一评估,压实责任,传导压力。编制完成总体方案责任分工清单、首批改革试验任务清单、首批创新举措清单、首批拟上报可复制可推广经验清单、首批省级管理事项清单等“五张清单”。

3.政策和规划不断配套完善。省、市、片区及相关部门单位密集出台系列支持助推政策,推动力度大、可操作性强。省法制办会同省商务厅等起草制定《中国(四川)自由贸易试验区管理办法》;成都片区正在制定任务清单实施方案,启动编制三年行动计划 ;省发改委下放自贸试验区行政审批事项,牵头草拟了我省《关于扩大开放促进投资若干政策措施意见》;成都海关争取海关总署出台25 条支持措施;四川出入境检验检疫局制定20 条支持措施;省工商局出台《四川省工商行政管理局关于服务中国(四川)自由贸易试验区建设的意见》;省口岸与物流办制定《四川国际贸易“单一窗口”建设推进方案》,积极推进成都国际铁路港申请设立国家开放口岸等。打造O2O法律协同服务平台,融合调解、仲裁、公法检、律师公证等综合法律服务;贸促会服务中心、调解中心、仲裁中心挂牌成立;建立“一带一路”法律联盟,首创知识产权刑事案件“双报”制度,为自贸试验区建设发展保驾护航。

4.投资与贸易便利化卓有成效。95%以上外商投资企业适用备案管理,备案材料减少约90%,办理时间减少50%以上。“单一窗口”建设稳步推进,成都铁路口岸通关办理综合窗口已上线运行。成都双流国际机场启用国际转国际通道, 研究推进成都航空口岸7×24小时通关,成都关区进口通关提速41.3%,出口通关提速37%,进出口平均通关效率在全国42个直属关区中名列前茅。创新推出国际会展检验检疫监管新模式,有力支持会展经济发展。入境维修再制造监管新模式,每年为维修苹果平板电脑企业节约百万余元。“关口前移+直通直放”通关模式实现72小时放行机制,实现四川蔬菜直供港澳快速通关。

5.复制推广经验落实顺利。《中国(四川)自由贸易试验区总体方案》确定的159项试验任务全面铺开,其中成都自贸试验区承担的155项全部启动。目前探索形成77项创新经验成果,其中政府职能转变改革24项、投资管理制度改革10项、贸易便利化改革20项、金融开放创新改革11项、事中事后监管改革7项、协同改革5项,已精选21项向国务院部际联席会议办公室推荐,并在全省复制推广。

二、成都自贸试验区面临的主要问题与挑战

成都自贸试验区各项工作积极推进,在开局阶段初显成效。但从调研情况看,仍然存在一些问题和挑战,制约自贸试验区改革创新深入推进,影响自贸试验区的建设和发展。

(一)对自贸试验区认识有待进一步提高

1.对自贸试验区地位的认识有待进一步提高。调研中了解到少数有关部门仍不能充分认识到自贸试验区是国家深化改革开放的“试验田”,不能认识到自贸试验区是制度创新的高地,仍把自贸试验区当作优惠政策的洼地,有“等”“靠”政策的思想。

2.对自贸试验区功能定位的认识有待进一步提高。个别有关部门不能充分认识到制度创新是自贸试验区的核心任务,自贸试验区建设的重点在于开展制度创新和试验,形成可复制、可推广的经验,从而服务于国家重大战略的推进。

3.认识的高度和长远性有待进一步提高。个别有关部门还不能完全站在国家战略层面思考自贸试验区建设,不能完全自觉与国际经贸及投资规则接轨,真正做到对标最高标准和最好水平。

4.先行先试、敢闯敢试的担当意识有待进一步提高。成都自贸试验区目前的多数创新主要集中在操作层面,多停留于表层经验的复制,如流程的优化、便利程度的提升、时间的缩短等,表面化、碎片化倾向明显,根本性实质性重大创新较少。对服务贸易、金融等领域开放程度不够,对民营资本的限制仍然较多。

5.沟通合作意识有待进一步提高。不同地域自贸试验区之间、自贸试验区内不同区块之间、自贸试验区内各级政府之间及职能部门之间的沟通交流还不太充分,政府部门、科研院所、企业之间沟通交流仍存在滞后和不足的情况。

(二)体制机制有待进一步完善

1. 推进机构力量需进一步加强。成都自贸试验区管委会接受自贸试验区推进工作领导小组和成都市人民政府的领导,搭建了领导小组统筹、管委会牵头、4个落地区域为主体、8个功能组为支撑的“四梁八柱”,但这种模式使管委会和政府机构分离,管委会本身没有推进改革的权力和职能,在推进改革过程中仅仅是发挥协调政府部门的作用,工作中就难免存在流于形式、表面化和效率低下的问题。

2.改革协同性需进一步增强。管委会在推进改革创新的过程中,需要相关部门支持配合才能出台有关政策,尽管各部门都积极配合,但在当前行政条块分割的情况下,不同部门改革的任务、重点、节奏不同,难免造成推进不协同的问题,管委会推进实质性改革的难度较大。

3.创新机制需进一步完善。真正的创新主体是政府和相关部门,但由于自贸试验区的运营状况与其关系不紧密,他们缺乏创新积极性。另外核心制度的创新需要顶层推动,但要有突破就必须修改有关法律法规,这只有在立法机构及主管部门的支持和配合下才能实现。

4.试错容错机制需加快建立。一些有关部门迟迟不能出台有关创新举措,主要原因在于怕担责任,停留于观望和等待状态。而目前鼓励改革创新、允许试错、宽容失败的政策出台较慢,试错容错机制建立滞后。

5.沟通协作机制需进一步完善。各片区之间由于互相竞争等因素,信息沟通、经验交流不足,沟通协作机制缺乏,影响了优势互补、协同发展。

(三)与国家重大战略结合有待进一步加深

成都自贸试验区地处西部,对接国家“一带一路”、长江经济带发展、西部大开发三大战略,其最大特色在于实施内陆与沿海沿边沿江协同开放战略。因此需要从国家层面加强对自贸试验区的总体谋划与战略考量,统筹自贸试验区与国家重大战略的关系。

自贸试验区建设应充分考虑对“一带一路”沿线国家的辐射和影响,充分考虑对长江经济带相关省份经济和产业的带动,充分考虑对西部地区改革开放的引领示范带动作用。目前,成都自贸试验区建设与“一带一路”沿线国家和地区的贸易、投资合作水平还有待进一步提升,把这些国家中相关的优势企业、尤其是与自贸试验区定位相契合的企业“引进来”还不够,助推自贸试验区内的企业扩展到这些国家的能力还有待提升。与全省乃至西部地区的沟通衔接合作,推动协同试验、强化联动试验仍不足,立足成都、服务全省、辐射西部,促进区域经济协调发展的作用不够突出。

(四)企业参与的积极性有待提高

看到在成都自贸试验区注册的企业数量及注册资本(金)不断攀升的同时,也要要看到企业普遍注册资金不高,外资占比不高,注册企业质量和发展后劲并不乐观。主要原因在于:政府、企业和社会多元主体的互动不足,一些企业对自贸试验区的认识不足,对政策知之甚少,主动性不强;在多区叠加的情况下,自贸试验区通过改革创新在降低企业运营成本,改善运营的商务环境方面优势有限,对企业的吸引力不足;制度创新与企业需求的结合紧密度不够,企业实际需要的创新领域创新不足,企业的期望与现实自贸试验区的情形还存在较大的差距。

(五)高端和专业人才严重不足

成都自贸试验区建设是一项专业性很强的复杂系统工程,面临着严重的人才不足,表现在:干部队伍建设滞后,干部的素质和能力与自贸试验区建设管理的要求还有较大差距,有关自贸试验区管理的专业培训亟需加强;自贸试验区建设过程中所急需的具有国际视野的金融、管理、航运、物流、贸易等高层次、复合型人才远远不够,主要原因在于吸引人才的措施不够,引进人才的投入不足,激励人才的机制不全,留住人才的待遇不高;高校科研机构有关自贸试验区研究机构较少,行业协会、社会组织、咨询机构为自贸试验区重大改革任务提供智力支撑不足;高等院校开设的自贸试验区相关专业和课程很少,专业技术人才培育不足。

三、几点建议

针对成都自贸试验区面临的主要问题与挑战,调研组建议始终坚持以制度创新为核心任务,不断优化发展环境,强化责任落实和协同配合,确保各项决策部署落地落实,科学有效推进成都自贸试验区建设,为国家全面深化改革,加快创新驱动发展战略提供四川经验。

(一)强化思想认识,转变思想观念

建立中国(四川)自由贸易试验区是党中央、国务院做出的重大决策,是新形势下全面深化改革、扩大开放和推进西部大开发、长江经济带发展的重大举措。党的十九大报告指出,“开放带来进步,封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭,只会越开越大”,要“优化区域开放布局,加大西部开放力度。赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”。省、市各有关部门应站在全局和战略高度深刻认识成都自贸试验区建设的重要意义,切实把思想和行动统一到中央和省委的决策部署上来,牢固树立开放、创新、改革的“自贸思维”,大胆闯、大胆试、自主改,加快打造“四区一高地”,把自贸区建设成我省改革开放的排头兵、创新创造的领头羊。

各有关部门应紧紧围绕成都自贸试验区的战略定位,进一步解放思想,以开放发展理念为指导,以法律法规为框架,在充分学习借鉴上海等地自贸区先进经验和可复制可推广的制度创新成果的基础上,大胆先行先试,打好“擦边球”。自贸试验区不是传统意义上的技术开发区,不是工业园区,不是争取优惠政策的洼地,而是国家改革创新的试验田,一定要把工作重点放在制度创新这个核心任务上,积极探索具有四川特色的改革模式,为引领全面深化改革,加快创新驱动发展战略提供四川经验。

(二)深化“放管服”制度创新,不断优化营商环境

1.深化行政管理体制改革。深入推进政府权力清单、责任清单管理模式,全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度,放管结合,不断激发企业主体活力;确保权力下放到位,加快由事前审批向事中事后监管转变,让政府逐步从审批中解放出来,专心于监管功能,营造更具吸引力和竞争力的营商环境;抓好省级管理权限下放、承接和落实,切实防控风险和守住底线。

2.加强企业运行监管治理。要通过转变政府职能,以信用监管为核心,充分利用大数据、云平台、互联网等现代科技手段,助推企业运行监管现代化,探索建立法制完善、精准高效的大市场监管格局,营造公平、透明的市场环境,在财税金融、国企改革、电子商务、知识产权、环境保护等改革深水区大胆试、大胆闯,积极探索建立激励创新、风险可控、高效便捷的监管体系,推进企业自主、行业自律、社区自治、社会监督、多方参与的社会治理体系建设。

3.着力打造更具竞争力的营商环境。企业是自贸区建设的主体,通过“一窗办理”、“多证合一”、“最多跑一次”、“网上办理”等行政审批服务改革,不断简化办事程序,优化办事流程,提高办事效率,为自贸试验区企业营造更加法制化、国际化、便利化的营商环境。通过“错时工作、延时服务”、周末不“打烊”等服务措施,构建节假日服务体系,最大程度地满足自贸试验区企业和群众对行政审批和公共服务的需求,为企业提供更广阔的舞台、更适宜的环境、更优质的服务。

(三)推动自贸区建设升级,打造开放型经济体系

成都自贸试验区要以党的十九大精神和省十一次党代会精神为指引,抢抓国家“一带一路”倡议重大机遇,大力实施“开放升级”行动,坚持高标准高水平建设,主动对标自由贸易港,以更高标准和水平,切实从服务、技术、资金、法制等方面为市场主体创造“境内关外”的环境,探索差异化试验路径,探索建设内陆自由贸易港,着力打造西部内陆开放高地,推动建设开放型经济体系,为建设美丽繁荣和谐四川注入强劲动能,更好发挥自贸试验区示范带动、服务全国的积极作用。

(四)加大高端人才引进和管理人才培养力度

尽快制定相关人才发展规划纲要,建立总量充足、结构合理、区域平衡的自贸试验区人才队伍体系。同时,先行探索建立符合实际的人才考核评价体系和管理制度,为国家建立自贸区相关制度提供参考。

1.加强自贸区专业人才引进。通过改革创新人才培养和引进机制,以“全球人才、为我所用”的思维,从全球范围内科学引进国际贸易、口岸物流、国际法律、国际金融等领域的高水平、专业化、国际化创新创业人才;建立健全以能力和业绩为主导的自贸区人才考核评价体系和管理制度;从居留签证、创业融资、薪酬激励、医疗服务、子女就学、配偶就业等方面,不断完善人才留用配套机制;在全球范围内充分挖掘高等院校、研究机构等专家学者的潜力,有效整合省内外人才资源,通过设立自贸试验区研究咨询机构、开办各类论坛等方式,搭建自贸区建设智库平台,为智库主动参与、深度参与自贸试验区建设创造良好环境,充分利用智库力量为自贸试验区重大改革任务提供智力支撑,提高制度创新的先进性、科学性和成功率。

2.加强自贸区干部队伍建设。创新自贸试验区干部选拔任用机制,全覆盖、常态化开展各类培训、轮训,探索建立自贸区管理干部培训机制和淘汰机制,不断优化干部队伍组成,提高干部队伍管理水平和能力,从而提升自贸试验区管理效能;建立鼓励改革创新、允许试错、宽容失败的机制,完善以支持改革创新为导向的干部考核评价体系,充分激发创新活力;高度重视自贸试验区干部梯队建设,合理储备后备人才,为自贸试验区持续发展蓄力。

(五)加大宣传工作力度

省、市级主流媒体应充分认识成都自贸试验区建设的历史机遇和重大意义,充分利用传统和新媒体优势,进一步加大在信息发布、试验动态、政策法规等方面的宣传报道力度,利用西博会、中外知名企业四川行和成都国际性会议等重大平台活动,推介四川、推介自贸试验区,提高自贸试验区的关注度和知名度,吸引世界优秀企业参与四川的建设发展。

 

调研组组长:蒋鸿宇

调研组副组长:田小峰 吴凯

执笔人员:张愚  蒙小军  黄文记  雷永阔

   员:张萌、夏祥杰、彭伟、唐波、卢波、王伦娓、黎定华、张霞、蒲江涛、卢建平、张恒、陈从涛、毛树宾、

彭欧、张倩、何堤、张乙凡、张荞


(责任编辑:学员工作处)
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